Diritto Amministrativo
Espropriazione per pubblica utilità
Espropriazione per pubblica utilità: assistenza al proprietario
L’espropriazione per pubblica utilità è il procedimento con cui la Pubblica Amministrazione può acquisire un bene privato per realizzare opere pubbliche, come edilizia residenziale pubblica, piani produttivi, strade, ferrovie, ospedali, scuole, infrastrutture e altre opere di interesse collettivo.
Al proprietario spetta un’indennità di esproprio, che deve rappresentare un ristoro equo ma che, nella pratica, viene spesso offerta e determinata in misura insufficiente rispetto al reale valore del bene.
Proprio per questo, è opportuno richiedere l’assistenza di un professionista esperto in materia. La consulenza offerta non si sofferma soltanto sulla misura dell’indennità, ma anche sull’intero procedimento espropriativo.
Gli aspetti chiave che vengono analizzati
la fase in cui si trova il procedimento: avviso iniziale, determinazione dell’indennità provvisoria, decreto di occupazione temporanea o decreto di esproprio;
l’obiettivo prioritario del Cliente;
i criteri utilizzati per la determinazione dell’indennità di esproprio e la loro coerenza con le caratteristiche del bene;
i termini entro cui presentare osservazioni, integrazioni documentali, richiesta di costituzione del collegio tecnico per la determinazione della stima definitiva, ricorso per l’opposizione alla stima e altre iniziative;
le ricadute pratiche per il Cliente e la possibilità di ottenere un’indennità più adeguata.
Il primo passo è l’invio degli atti che il Cliente ha ricevuto, come avvisi, comunicazioni, proposte di indennità, decreti, eventuali perizie o planimetrie, accompagnati da una breve descrizione del caso.
Dopo una prima analisi, svolta senza alcun impegno economico o professionale, al Cliente vengono indicate se e quali iniziative può intraprendere.
Nell’espropriazione per pubblica utilità, il fattore tempo è essenziale: molte iniziative sono collegate a termini di decadenza o prescrizione e non possono essere recuperate una volta che gli stessi siano decorsi infruttuosamente.
Intervenire presto permette di valutare con la necessaria ponderazione il quadro generale del procedimento e costruire da subito una strategia coerente con gli obiettivi del Cliente.
Le fasi del procedimento e cosa controllare subito
Ricevere la notifica di un atto espropriativo è un evento che coglie quasi sempre impreparati. Eppure, conoscere le fasi del procedimento è il primo passo per difendersi in modo efficace e tempestivo.
Il procedimento di espropriazione per pubblica utilità è disciplinato dal D.P.R. 327/2001, Testo Unico Espropriazioni, e si articola in diverse fasi, che vengono sommariamente indicate di seguito.
Dichiarazione di pubblica utilità
Dopo l’imposizione preliminare del vincolo preordinato all’esproprio e le varianti eventualmente necessarie agli strumenti urbanistici, l’approvazione del progetto definitivo comporta la dichiarazione della pubblica utilità.
Da questo momento, il bene è potenzialmente soggetto ad esproprio.
Stima dell’indennità provvisoria
L’amministrazione espropriante determina l’indennità provvisoria di esproprio e la notifica al proprietario.
Questo primo importo è quasi sempre inferiore al valore reale del bene: l’amministrazione ha interesse a contenere i costi, mentre il proprietario, all’opposto, ha l’interesse e il diritto di contestare e rivendicare la giusta indennità di esproprio.
L’indennità provvisoria può essere richiesta in pagamento a titolo di acconto, fermo restando il diritto del proprietario di proporre nel contempo il giudizio di opposizione alla stima per rivendicare la maggiore indennità effettivamente spettante.
A tal fine è necessario:
che, nel termine di 30 giorni, il proprietario comunichi di non accettare l’indennità provvisoria offerta o, comunque, non risponda all’offerta, poiché in tal caso il silenzio equivale a rifiuto;
che l’amministrazione espropriante proceda al deposito dell’indennità provvisoria presso la Ragioneria Territoriale dello Stato;
che il proprietario ottenga dall’amministrazione espropriante il provvedimento di nulla osta allo svincolo dell’indennità depositata, in vista del quale avrà prudentemente fornito le indicazioni necessarie in ordine all’applicazione o meno della ritenuta fiscale del 20% a titolo di imposta, al fine di evitare di vedere illegittimamente ridotta l’indennità spettante;
che, infine, egli richieda alla Ragioneria Territoriale di procedere al pagamento della stessa.
L’eventuale nomina del collegio dei tre tecnici
Ricevuta l’offerta dell’indennità provvisoria di esproprio, il proprietario può valutare l’opportunità di costituire il collegio dei tre tecnici, affinché proceda, nel termine di 90 giorni, alla determinazione dell’indennità definitiva di esproprio.
Si tratta di una facoltà che deve essere attentamente valutata insieme con l’Avvocato, atteso che la determinazione dell’indennità definitiva di esproprio comporta effetti economici certi, quali, in caso di soccombenza, l’obbligo di pagamento della prestazione dei tre tecnici, ma non produce effetti giuridici altrettanto certi.
In particolare, essa non è vincolante né per le parti, né per il C.T.U., né per il Giudice in caso di giudizio.
L’occupazione temporanea
L’occupazione temporanea può essere disposta per due diverse finalità.
Nel primo caso, l’occupazione temporanea può essere preordinata all’esproprio. Qualora l’avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, l’amministrazione può procedere all’occupazione temporanea d’urgenza, immettendosi immediatamente nel possesso del bene privato.
In questa ipotesi, le aree occupate saranno poi espropriate con il decreto di esproprio e non saranno restituite al proprietario.
Nel secondo caso, l’occupazione temporanea di aree non preordinata all’esproprio può essere disposta se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti per la realizzazione dell’opera pubblica, ad esempio per l’apertura del cantiere, il deposito di materiali o il transito dei mezzi.
In questa ipotesi, ultimati i lavori, le aree occupate saranno restituite al proprietario. L’amministrazione occupante ha però l’obbligo di ripristinare l’iniziale stato dei luoghi, ad esempio rimuovendo materiali inerti e di scarto prodotti durante l’esecuzione dei lavori, ricostruendo recinzioni demolite, reimpiantando alberi ed essenze vegetali divelte, ristabilendo le condizioni chimiche e vegetali dei terreni.
In entrambe le ipotesi di occupazione temporanea, il proprietario ha diritto alla relativa indennità, pari, per ogni anno di occupazione, a un dodicesimo dell’indennità virtuale di esproprio spettante.
Per indennità “virtuale” si intende l’indennità di esproprio comprensiva di tutte le voci che concorrono alla sua formazione, ivi compresa, in particolare, anche l’indennità per il danno da esproprio parziale.
Il decreto di esproprio
Il decreto di esproprio è l’atto formale con cui la proprietà del bene oggetto di esproprio passa alla Pubblica Amministrazione.
Esso viene notificato al proprietario e segna un momento cruciale: solo dopo la notifica del decreto di esproprio il proprietario potrà rivolgersi al Giudice con il giudizio di opposizione alla stima, per chiedere che l’indennità di esproprio sia determinata nella misura rivendicata.
Cosa controllare immediatamente
La prima cosa da fare è non aspettare.
I termini per contestare gli atti del procedimento e l’indennità di esproprio sono spesso perentori e la loro scadenza può pregiudicare irrimediabilmente i diritti del proprietario.
Bisogna verificare subito:
se sia stato imposto il vincolo preordinato all’esproprio;
se la dichiarazione di pubblica utilità sia stata regolarmente approvata e se la stessa sia ancora efficace;
se vi sia conformità urbanistica tra l’opera pubblica da realizzare e la destinazione urbanistica dell’area;
se gli atti del procedimento siano stati tempestivamente emessi;
se l’indennità di esproprio, provvisoria o definitiva, sia stata correttamente determinata nel rispetto della normativa e dei principi stabiliti in materia dalla giurisprudenza.
Un errore nel procedimento commesso dall’amministrazione espropriante può cambiare radicalmente l’esito della controversia.
Per questo la valutazione iniziale, da affidare a un Avvocato esperto in espropriazioni, può rivelarsi decisiva.
La trattativa stragiudiziale
Prima di proporre il giudizio, è possibile e consigliabile tentare una soluzione stragiudiziale. Spesso, le amministrazioni preferiscono definire la controversia prima e senza arrivare dinanzi al Giudice.
L’importante è non avviare la trattativa da soli, senza essere assistiti da un Avvocato esperto e senza una relazione tecnica.
Chi si accinge a negoziare senza conoscere i propri diritti e il valore di mercato del proprio bene parte già svantaggiato e rischia di uscire perdente dalla trattativa.
Come opporsi e contestare l’indennità di esproprio
Contestare l’indennità è non solo possibile ma, nella grande maggioranza dei casi, anche conveniente.
Se la trattativa stragiudiziale non conduce a un risultato soddisfacente, si può procedere, anche senza che sia stata determinata l’indennità definitiva di esproprio dal collegio dei tre tecnici o, in alternativa, dalla Commissione Provinciale Espropri, con il giudizio di opposizione alla stima da proporre davanti alla Corte di Appello competente.
Il proprietario può chiedere la nomina di un C.T.U., consulente tecnico d’ufficio, per la stima del valore reale del bene.
In questa fase è consigliabile accompagnare il ricorso con una perizia di parte, redatta nel rispetto di criteri estimativi coerenti con i principi stabiliti dalla giurisprudenza.
I termini da rispettare
Il giudizio di opposizione alla stima è scandito da termini di decadenza, spesso anche molto brevi, come, ad esempio, quello di 30 giorni previsto per la proposizione del ricorso in presenza della stima definitiva.
Agire in ritardo può precludere l’ammissibilità del giudizio e pregiudicare definitivamente i diritti del proprietario.
Per questo il primo passo da fare, non appena ricevuta qualsiasi comunicazione, è chiedere una consulenza con un Avvocato esperto in materia.
Anche il proprietario non espropriato ma comunque danneggiato può essere indennizzato
La realizzazione di un’opera pubblica comporta spesso danni ingenti anche a un’altra categoria di soggetti: i proprietari di immobili collocati a distanza ravvicinata che, benché non direttamente espropriati, risultano comunque danneggiati.
Si tratta di una particolare fattispecie nella quale il proprietario, benché non direttamente colpito dal decreto di esproprio e benché conservi la proprietà dell’immobile, subisce, per effetto dell’esecuzione dell’opera pubblica, la menomazione o la perdita delle facoltà inerenti al diritto dominicale, con un pregiudizio permanente.
In tal caso, la legge italiana e la Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo accordano il diritto a una speciale indennità.
La stessa vicinanza fisica dell’opera pubblica è fonte di danni in termini di deprezzamento del valore di mercato dei fabbricati.
I danni possono però manifestarsi in termini più invasivi a causa di immissioni rumorose e gassose, come il rumore prodotto dal traffico ferroviario e veicolare e i gas di scarico prodotti dal traffico veicolare civile e commerciale, oppure addirittura fisiche, come le vibrazioni prodotte dal traffico in corrispondenza degli snodi di accesso e di uscita da arterie stradali, quando superino il limite della normale tollerabilità avuto riguardo alle condizioni dei luoghi.
Si pensi, ancora, alla riduzione delle cosiddette utilità primarie, quali il soleggiamento, l’aerosità, la luminosità, la panoramicità e, più in generale, la godibilità dei fabbricati prodotta dalla vicinanza dell’opera pubblica.
Si pensi, infine, anche ai danni consistenti nel deprezzamento conseguente alla costruzione dell’opera pubblica con violazione delle distanze legali.
Si tratta dunque di danni che incidono non solo sulle possibilità di godimento dei fabbricati, con la conseguente riduzione del valore economico, ma anche sulla stessa qualità della vita dei residenti.
Cosa si può ottenere: dai giudici italiani alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo
Difendersi non significa semplicemente contestare un numero. Significa ottenere una somma complessiva idonea a ristorare il proprietario di tutti i danni effettivamente subiti.
Dai giudici italiani
La legge prevede che, nel giudizio di opposizione alla stima, l’indennità di esproprio sia determinata in misura corrispondente all’effettivo valore di mercato, che quasi sempre risulta significativamente superiore all’indennità proposta dall’amministrazione espropriante.
Al proprietario spettano inoltre:
l’indennità di esproprio a titolo di sorte capitale;
gli interessi legali;
gli ulteriori interessi a titolo di maggior danno, qualora dimostrato.
In caso di occupazione illecita del bene, al proprietario spetta il risarcimento dei danni, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali.
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo
Quando le vie interne all’ordinamento nazionale siano state esaurite, si apre la possibilità del ricorso alla CEDU.
L’art. 1 del Protocollo n. 1 aggiunto alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo tutela il diritto al rispetto dei beni: un’indennità inadeguata, un’occupazione illecita, un procedimento condotto in violazione dei principi di legalità, di parità delle armi o di proporzionalità può costituire una violazione di questo diritto.
La Corte di Strasburgo ha condannato l’Italia in numerosi casi di espropriazione, riconoscendo ai proprietari risarcimenti che le corti nazionali avevano negato o sottostimato.
Il ricorso alla CEDU è uno strumento complesso, che richiede competenze molto specifiche e una conoscenza approfondita della normativa e della giurisprudenza europea in materia.
Si tratta, tuttavia, di uno strumento efficace che, in mani esperte, può fare la differenza.
Non decidere da solo
Ogni procedimento di esproprio rappresenta una vicenda a sé, con le sue specificità e le sue criticità.
L’Avv. Rocco Baldassini si occupa esclusivamente della materia espropriativa dal 1986: oltre 40 anni dedicati unicamente alla tutela dei proprietari privati e sempre contro le amministrazioni esproprianti.
La prima consulenza è gratuita.
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