Viabilità di interquartiere: individuazione e indennità di esproprio

Con l’espressione “viabilità di interquartiere” si intende far riferimento  alle opere di viabilità realizzate all’interno di singole zone urbane ben circoscritte.  

Appare utile  a tal fine far riferimento alla  classificazione normativa delle opere stradali distinguendo tra:

• viabilità sovracomunale, relativa a grandi opere stradali  in relazione alle quali i terreni espropriati  sono generalmente  ritenuti non edificabili   (per effetto del  vincolo conformativo previsto dall’art. 7/2 n. 1 legge n. 1150/1942)

  
  

• “viabilità di interquartiere”, relativa a piccole opera stradali che si esauriscono  in zona circoscritta del territorio comunale, in relazione alla quale  i terreni espropriati devono invece ritenersi edificabili  (per effetto del vincolo lenticolare imposto a titolo particolare di carattere espropriativo previsto dall’art. 13 legge n. 1150/1942). 

  
  

Ciò premesso, è noto  che la giurisprudenza pacifica della Corte di Cassazione ha affermato il principio secondo cui la valutazione dei terreni  espropriati per la  realizzazione delle opere di viabilità all’interno ed al servizio di singole zone urbanizzate ed antropizzate (“viabilità di interquartiere” conseguente ad un vincolo espropriativo di natura lenticolare), deve essere riferita alla potenzialità edificatoria delle aree limitrofe, al cui servizio la destinazione stessa a viabilità è stata prevista. 

In altri termini,  le aree espropriate per tale finalità  devono essere valutate ed indennizzate prescindendo dal vincolo di natura espropriativa imposto  sulle stesse a titolo particolare (trattandosi appunto di un vincolo cosiddetto lenticolare e/o localizzativo),  dovendosi invece tener  conto della potenzialità edificatoria media delle aree limitrofe, a servizio  delle quali l’opera stradale è stata  concepita e prevista. 

Ciò perché si tratta di  terreni destinati a strade il cui uso è funzionale all'interno di porzioni circoscritte del territorio comunale (come, appunto, la viabilità di quartiere prevista dall’art. 13 legge n. 1150/1942)  le quali, dunque, hanno la stessa natura delle aree circonvicine. 

La giustificazione addotta a fondamento di tale regola  speciale è facilmente intuibile, atteso che in tanto parti del territorio comunale  possono essere urbanizzate ed edificate (fino ad assumere la connotazione di “quartiere”) solo in quanto siano dotate  anche dei relativi collegamenti stradali di “quartiere”. Nella valutazione dunque del quadro generale e complessivo di tale tessuto urbano,  il principio di ragionevolezza e di giustizia compensativa dei sacrifici (imposti a pochi) e delle utilità (offerte a molti) impone di ritenere  edificabili  le aree destinate per la realizzazione della “viabilità di interquartiere”, proprio perchè esse sono state  espropriate e dunque sacrificate per consentire alle altre aree limitrofe (al cui servizio sono state asservite) di essere edificate, urbanizzate e dotata di collegamenti stradali e parcheggi.

In materia è pacifica la giurisprudenza di legittimità:

“27.3.1. I vincoli conformativi, in particolare, non comportano indennizzo e non decadono dopo un quinquennio.

27.3.2. I vincoli espropriativi, invece, sono soggetti alla scadenza quinquennale, concernono beni determinati in funzione della localizzazione puntuale di un'opera pubblica e sono indennizzabili.

28. Invero, i collegamenti stradali sono previsti dall'n. 1 dell'art. 7, 2 comma, della legge 17/8/42, n. 1150 (contenuto del piano generale), in base al quale "il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio comunale. Esso deve indicare essenzialmente: 1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti".

Lo strumento di attuazione del piano generale è considerato, invece, dall'art. 13 della legge n. 1150 del 1942 (contenuto dei piani particolareggiati), a mentre del quale "il piano regolatore generale è attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione nei quali devono essere indicate le reti stradali e i principali dati altimetrici di ciascuna zona...".

28.1 Nel primo caso, allora, la previsione è per sua natura generale e risponde a scelte dettate dalla programmazione a grandi linee del territorio nelle sue direttrici di sviluppo.

28.2. Nel secondo caso, invece, si tratta di opere al servizio delle singole zone, che rientrando nel novero delle previsioni particolari, è da ritenere siano appositamente destinate all'ablazione dei suoli necessari alla loro realizzazione, e in quanto integrante altrettanti vincoli espropriativi, di esse non deve tenersi conto ai fini del calcolo dell'indennità espropriativa, risentendo tali aree della natura assegnata alla singola zona cui sono di corredo.

Successivamente si è chiarito che l'inserimento delle opere di viabilità nel piano regolatore (art. 7, 2 comma, n. 1, della legge n. 1150 del 1942), pur comportando un vincolo di inedificabilità delle parti del territorio assoggettate a destinazione viaria e di rispetto, non concreta un vincolo preordinato ad esproprio, a meno che tale destinazione non sia assimilabile all'indicazione delle reti stradali all'interno ed a servizio delle singole zone (art. 13 della legge n. 1150 del 1942), di regola rimesso allo strumento di attuazione e, come tale, riconducibile a vincoli imposti a titolo particolare, di carattere espropriativo, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione lenticolare di un'opera pubblica, incidente su specifici beni (Cass., sez. 1, 25/9/2007, n. 19924; Cass. n. 7/12/2001, n. 15519; Cass., n. 11/1/2002, n. 296; anche Cass., 10/5/2013, n. 11236)”

(Cass. 7.4.2026 n. 8580)  
“La Corte ha, d'altra parte, fatto corretta applicazione del principio secondo cui l'indicazione di opere di viabilità nel piano regolatore generale comporta, in via ordinaria, un vincolo di inedificabilità delle parti di territorio interessate, che non concreta un vincolo preordinato ad esproprio, a meno che non si tratti, in via eccezionale, di destinazione assimilabile all'indicazione delle reti stradali all'interno ed a servizio delle singole zone, come tali riconducibili a vincoli imposti a titolo particolare, di carattere espropriativo (Cass. 11913/2017; Cass. 19204/2016)”

(Cass. 20.4.2023 n. 10649)

“che le predette considerazioni si pongono perfettamente in linea con l'orientamento della giurisprudenza di legittimità, richiamato dalla stessa difesa del ricorrente, secondo cui l'indicazione delle opere di viabilità nel piano regolatore generale, ai sensi della L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 7, comma 2, n. 1, pur comportando un vincolo d'inedificabilità delle parti del territorio interessate, con le relative conseguenze nella scelta del criterio di determinazione dell'indennità di esproprio nel sistema di cui al D.L. n. 333 del 1992, art. 5-bis, fondato sulla bipartizione tra suoli edificabili e non edificabili, non concreta un vincolo preordinato ad esproprio, a meno che tale destinazione non sia assimilabile all'indicazione delle reti stradali all'interno e a servizio delle singole zone, prevista dalla L. n. 1150 cit., art. 13, e di regola rimessa allo strumento di attuazione, la quale dà luogo a vincoli di carattere espropriativo, in quanto imposti a titolo particolare, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione lenticolare di un'opera pubblica, incidente su specifici beni (cfr. Cass., Sez. I, 12/05/ 2017, n. 11913; 28/09/2016, n. 19204; 25/09/2007, n. 19924);

che tale orientamento è stato ribadito da questa Corte anche con la sentenza n. 7075 del 2016, la quale ha ritenuto errata la sentenza di merito, nella parte in cui aveva attribuito carattere conformativo al vincolo particolare incidente sul fondo occupato, per effetto della destinazione dello stesso a strada a servizio di una zona edificata, affermando che la destinazione di un suolo ad opere di viabilità non costituisce di per sè espressione di un potere di pianificazione esercitato in via astratta e generale in funzione della ripartizione in zone del territorio comunale, sicchè la natura di vincolo a carattere conformativo della relativa previsione (e la natura non edificatoria dell'area) ricorre soltanto se il piano regolatore generale ha previsto la strada nell'ambito di una destinazione delle zone del territorio con limitazioni di ordine generale ricadenti su una pluralità indistinta di beni, mentre sussiste un vincolo preordinato all'espropriazione ove ricorra una localizzazione lenticolare della strada, incidente su specifici beni e con un rilievo all'interno e a servizio delle singole zone;

che l'accertamento compiuto dalla sentenza impugnata in ordine al carattere particolare del vincolo non trova smentita, ma anzi conferma nella circostanza, riferita dal c.t.u. nominato nel corso dell'istruttoria e fatta valere dal ricorrente, che nella specie la destinazione a viabilità non sia prevista dal piano regolatore generale, ma dalle norme di attuazione, costituendo proprio queste ultime, come si è detto, la sede appropriata per l'individuazione delle aree destinate alla viabilità a servizio di singole zone;

(Cass. 17.5.2022 n. 15847)

“Come chiarito da questa Corte con la recente pronuncia n. 5797/2021, concernente una fattispecie del tutto analoga (esproprio relativo alle vie (OMISSIS) e (OMISSIS) di cui alla sentenza n. 279/2015 della Corte d'appello di Cagliari, richiamata nell'ordinanza impugnata nel presente giudizio), la questione decisiva, a prescindere dalla natura del P.R.U., è che, in base all'accertamento di fatto effettuato dalla Corte d'appello, il vincolo a viabilità riferito al mappale in questione ha ad oggetto strade interne del citato piano B.M. e poste al servizio unicamente di quella zona, particolarmente circoscritta rispetto al territorio comunale, per consentire l'accesso solo ai fondi prospicienti lungo le stesse. La Corte d'appello ha affermato che le aree oggetto di esproprio hanno caratteristiche del tutto identiche a quelle delle aree cui si riferisce la sentenza richiamata nella motivazione (pag. 10) e perciò, in base ai requisiti fattuali accertati dai giudici di merito, si tratta di vincolo di viabilità lenticolare e preordinato all'esproprio.

Va infatti ribadito, in estrema sintesi, che di norma il vincolo di viabilità è conformativo, a meno che non si tratti, in via eccezionale, di destinazione assimilabile all'indicazione delle reti stradali all'interno ed a servizio delle singole zone (Cass. n. 5797/2021 citata e tra le tante anteriori Cass. n. 19204/2016), dal momento che la qualificazione della natura del vincolo dipende soltanto dai requisiti oggettivi, di natura e struttura, che presentano i vincoli in esso contenuti.

[…] 

Alla stregua delle considerazioni che precedono, una volta accertata la suscettibilità edificatoria nei termini di cui si è detto…”  

(Cass. 25.5.2021 n. 14265)

“In particolare, in tema di vincolo a viabilità, è stato precisato che l'indicazione delle opere di viabilità nel piano regolatore generale (L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 7, comma 2, n. 1), pur comportando un vincolo di inedificabilità delle parti del territorio interessate, con le relative conseguenze nella scelta del criterio di determinazione dell'indennità di esproprio, basato sulla edificabilità o meno dei suoli, non concreta un vincolo preordinato ad esproprio, a meno che tale destinazione non sia assimilabile all'indicazione delle reti stradali all'interno e a servizio delle singole zone (L. n. 1150 del 1942, art. 13), di regola rimesse allo strumento di attuazione, e come tale, riconducibile a vincoli imposti a titolo particolare, di carattere espropriativo, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione lenticolare di un'opera pubblica, incidente su specifici beni (Sez. 1, n. 19924 del 25/09/2007, Rv. 600649 - 01; si configura pertanto un vincolo preordinato a esproprio, quando la destinazione riguardi l'indicazione delle reti stradali all'interno e a servizio delle singole zone, come tali riconducibili a vincolo imposto a titolo particolare, a carattere espropriativo; è stato così ritenuto a carattere conformativo il vincolo afferente la previsione - nello strumento urbanistico - di interventi di realizzazione della grande viabilità, mentre alle previsioni stradali di zone o comprensoriali è stata attribuita una prospettiva di segno lenticolare, come tale impositiva di vincoli espropriativì (Sez. 1, n. 11913 del 12/05/2017, Rv. 644076-01; Sez. 1, n. 19204 del 28/09/2016, Rv. 641835-01; Sez. 1, n. 13425 del 30/06/2016, Rv. 640950-01; Sez. 1, 26/03/2013, n. 7585; Sez. 1, n. 8435 del 28/05/2012, Rv. 622541-01; Sez. 1, n. 24837 del 24/11/2005, Rv. 585366-01; Sez. 1, n. 13199 del 05/06/2006, Rv. 590696-01)”

(Cass. 3.3.2021 n. 5797)

(conformi 9.1.2020 n. 207)Cass. 17.10.2019 n. 26439; Cass. 9.10.2019 n. 25382; Cass. 21.6.2019 n. 16803).

“Dalla  necessità di dover  prescindere dal vincolo lenticolare di natura espropriativa imposto sui terreni, scaturisce quale effetto immediato quello di dover  valutare gli stessi  sulla base del valore di mercato espresso dalla potenzialità edificatoria delle aree circostanti, al cui servizio l’opera di “viabilità di interquartiere”  è stata prevista:

“È infondata la censura in ordine all'attribuzione ai terreni della prerogativa dell'edificabilità legale: la giurisprudenza di questa Corte, in tema di terreni destinati ad opere di viabilità, considera vincolo espropriativo quello apposto a terreni destinati a strade il cui uso sia funzionale all'interno di porzioni circoscritte del territorio comunale (come, appunto, la viabilità di quartiere: L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 13), le quali, dunque, hanno la stessa natura delle aree circonvicine, che il giudice, sulla scorta della relazione del c.t.u., ha accertato edificabili (Cass. 5.6.2006, n. 13199; 25.9.2007, n. 19924)”

(Cass. 27.3.2014 n. 7251)

“Ha ricordato, altresì che anche i collegamenti stradali indicati nel n. 1 dello stesso art. 7, sono sottoposti alla medesima ripartizione: perciò configurando altrettanti vincoli preordinati all'esproprio soltanto nell'ipotesi (L. n. 1150, art. 13) di collegamenti a servizio delle singole zone nell'ambito delle quali sono ubicati; e della cui destinazione "legale" necessariamente partecipano. Sicchè se quest'ultima prevede espressamente l'edificazione (privata), la valutazione indennitaria deve essere compiuta in base all'indice medio di edificabilità convenzionalmente indicato per la stessa dallo strumento urbanistico (Cass. sez. un. 125/2001 e success.)”

(Cass. 6.8.2014 n. 17707)

(conformi Cass. 14.4.2015 n. 7504; Cass. 12.5.2014 n. 10279; Cass. 17.4.2014 n. 8964 e Cass. 16.4.2014 n. 8873; Cass. 5.2.2014 n. 2568; Cass. 24.9.2013 n. 21862; Cass. 30.5.2013 n. 13688; Cass.  13.12.2013 n. 22956; Cass. 17.10.2011 n. 21385; Cass. 18.9.2009 n. 20131; Cass. 24.11.2005 n. 24837).

 Sora 24.10.2026