L’indennizzabilità del danno aziendale da esproprio

L’esperienza giurisprudenziale porta all’attenzione un problema molto ricorrente e molto importante.

Si tratta del cosiddetto “danno aziendale” prodotto dall’esproprio   e che può     pregiudicare e limitare notevolmente la possibilità di continuare l’esercizio dell’attività o addirittura di comportarne la chiusura.  

La gamma dei danni che l’esproprio è in grado di produrre è piuttosto ampia e può comprendere  quelli conseguenti ai fermi tecnici dell’attività produttiva imposti inevitabilmente dall’apertura dei cantieri e dal transito dei mezzi meccanici fino ad arrivare all’ipotesi estrema della cessazione forzosa dell’attività produttiva. Tale ipotesi rappresenta ovviamente la manifestazione più grave del danno aziendale atteso che comporta costi ingentissimi che devono coprire tutti i costi necessari alla   riallocazione altrove dell’intero complesso produttivo (tra cui a titolo esemplificativo, quelli relativi all’acquisto del nuovo sito, alla costruzione del fabbricato,  allo smontaggio e rimozione degli impianti macchinari ed attrezzature, se amovibili, oppure all’acquisto di nuovo macchinari ed attrezzature, se inamovibili, ecc…). 

• quanto alla giurisprudenza della Corte di Cassazione  

Sono ben noti i  termini della questione in materia di danno cosiddetto aziendale. 

In estrema sintesi, si può affermare che, secondo il principio generale stabilito dalla giurisprudenza di legittimità,  una volta estinto il diritto di proprietà per effetto dell’esproprio, ove sui bei espropriati risulti impedito in via definitiva lo svolgimento dell'attività di impresa che utilizzava gli immobili per fornire i propri servizi, l'indennità di esproprio  non comprende il danno aziendale e non si estende al diritto dell'imprenditore su di essi, così che il valore del bene espropriato debba comprendere anche quello dell'azienda in se considerata, quale complesso funzionale organizzato, risultante da una pluralità di elementi.

In altri termini, la legge italiana limita l’indennità di esproprio soltanto agli immobili espropriati (fabbricati, terreni, manufatti) e non comprendere nessuna delle voci costituenti il danno aziendale (avviamento commerciale, perdita di capacità produttiva e reddituale futura, fermi tecnici, ecc.).

“Sovviene l'insegnamento di questa Corte a tenor del quale l'indennità di espropriazione non può superare in nessun caso il valore determinabile con l'applicazione del criterio legale, senza che abbia rilievo il reale pregiudizio che il proprietario od altro titolare di minore diritto di godimento risentono come effetto dal non potere ulteriormente svolgere, mediante l'uso dello stesso immobile, la precedente attività; con la conseguenza che, estinto il diritto di proprietà, ove risulti impedito sul luogo l'ulteriore svolgimento dell'impresa che utilizzava gli immobili per fornire i propri servizi, l'espropriazione non si estende al diritto dell'imprenditore su di essi, sì che il valore del bene espropriato debba comprendere quello dell'azienda in sé considerata, quale complesso funzionale organizzato, risultante da una pluralità di elementi (cfr. Cass. 31.12.2008, n. 2424; altresì Cass. (ord.) 31.5.2022, n. 17564, secondo cui, estinto il diritto di proprietà, ove risulti impedito, sul luogo, l'ulteriore svolgimento dell'impresa, che utilizzava l'immobile per fornire i propri servizi, l'espropriazione non si estende al diritto dell'imprenditore su di essi, né all'azienda da quest'ultimo organizzata)”

(Cass. 2.8.2025 n. 22338)

“Come hanno infatti chiarito le Sezioni Unite di questa Corte (Cass. 8.6.1998 n. 5609) e come ha confermato la giurisprudenza successiva, l'indennità di espropriazione non può  superare in nessun caso il valore determinabile con l'applicazione del criterio legale, senza che abbia rilievo il reale pregiudizio che il proprietario od altro titolare di minore diritto di godimento risentono come effetto dal non potere ulteriormente svolgere, mediante l'uso dello stesso immobile, la precedente attività. Ne consegue che, estinto il diritto di proprietà, ove risulti impedito sul luogo l'ulteriore svolgimento dell'impresa che utilizzava gli immobili per fornire i propri servizi, l'espropriazione non si estende al diritto dell'imprenditore su di essi, sì che il valore del bene espropriato debba comprendere quello dell'azienda in sè considerata, quale complesso funzionale organizzato, risultante da una pluralità di elementi. Pertanto, nel caso di espropriazione di terreno destinato a parcheggio a servizio di struttura alberghiera, le perdite aziendali lamentate dall'espropriato non sono suscettibili di indennizzo, e l'applicazione del criterio legale previsto nel caso di espropriazione parziale è sufficiente a compensare la perdita subita (…), assumendo le perdite aziendali rilevanza autonoma rispetto alla perdita dominicale solo nella diversa ipotesi di espropriazione di azienda agricola legge 22.10.1971 n. 865 ex art. 16 (Cass. 31.1.2008  n. 2424; conf. Cass. 21.5.2007 n. 11782).

In altri termini nella determinazione del valore venale della res oggetto di espropriazione, secondo il criterio dettato dalla legge n. 2359/1965 art. 40, occorre tener presente la differenza tra l'area espropriata, comprensiva degli edifici che vi insistono, e l'azienda. Il pregiudizio che il proprietario o il titolare di altro diritto sul bene subisce per non poter più esercitare l'impresa in quel luogo non è oggetto di indennizzo, perché  l'indennità di espropriazione è commisurata al valore venale del bene, non dell'azienda. Di conseguenza le costruzioni esistenti sull'area vanno considerate nel loro valore in sè, non per il diverso valore che esse possono avere in rapporto alla particolare destinazione connessa all'attività d'impresa e dunque alla circostanza di essere adibite a sede dell'azienda, facendo parte, secondo la definizione dettata dall’art. 2555 c.c. del complesso dei beni organizzati dall'imprenditore per l'esercizio dell'impresa”

(Cass. 6.4.2009 n. 8229)

(conformi Cass.18.5.2022 n. 16076; Cass. 22.2.2022 n. 5738; Cass. 25.1.2022 n. 2126; Cass. 9.1.2020 n. 214; Cass. 14.2.2018 n. 3607; Cass. 27.2.2017 n. 10462).

L’unica eccezione prevista dalla legge è quella del danno prodotto alla azienda agricola: 

  
“14.2. Tuttavia, nella medesima pronuncia (Cass, sez. 1, 6 aprile 2009, n. 8229) si evidenzia come eccezione la circostanza che l'impresa espropriata abbia natura agricola, perché "assum(ono) le perdite aziendali rilevanza autonoma rispetto alla perdita dominicale solo nella diversa ipotesi di espropriazione di azienda agricola ex art. (Omissis) legge 22 ottobre 1971, n. 365" (Cass., 31 gennaio 2008, n. 2424; Cass., sez.1, 21 maggio 2007, n. 11782).

Si è, poi, più recentemente ritenuto che nei casi di espropriazione parziale la liquidazione dell'indennità è commisurata alla differenza tra il giusto prezzo dell'immobile prima dell'esproprio ed il giusto prezzo della parte residua dopo l'esproprio stesso, dovendo, in specie, tenersi conto oltre che del valore della porzione ablata, anche del decremento della parte di fondo residuata all'espropriazione, ciò comporta, per i suoli agricoli, l'attribuzione di un valore complementare, che, nel caso di esercizio di azienda agricola, compensa anche i maggiori oneri di conduzione aziendale, in quanto la legge introduce quale componente essenziale dell'indennità anche il ristoro del pregiudizio subito dall'azienda (Cass., sez. 1, 3 novembre 2017, n. 26243; Cass., sez.1, 31 gennaio 2008, n. 2424).

Il solo caso in cui è riconosciuta autonoma rilevanza alla perdita aziendale, in aggiunta a quella dominicale, è quello dell'azienda agricola, in cui si fa luogo all'attribuzione di un valore "complementare", non strettamente coincidente con il valore agricolo medio determinabile attraverso le tabelle cui fa rinvio l'art. (Omissis) della legge n. 865 del 1971 (Cass., sez. 1, 31 gennaio 2008, n. 2424; Cass., sez. 1, 25 luglio 2018, n. 19753), ma non si ristora il lucro cessante o la diminuzione di reddito dell'impresa agricola.

15. Si è, peraltro, aggiunto (Cass., sez. 1, 31/5/2022, n. 17564) che non può essere modificato tale orientamento alla luce delle considerazioni di cui si è fatta più riprese interprete la giurisprudenza CEDU segnatamente nel caso Di Marco vs Italia (Corte EDU, 10/1/2012, causa Di Marco c. Italia, n. 32521/2005). Sebbene nell'occasione - e così successivamente - si sia ribadita la convinzione che la nozione di "beni" evocata nella prima parte dell'art. 1 del Protocollo n. 1 abbia una portata autonoma che non si limita alla proprietà di beni materiali ed è indipendente dalle qualificazioni formali del diritto interno (Iatridis c. Grecia (GC), n. 31107/96, p. 54, CEDU 1999-TI; Beyeler c. Italia (GC), n. 33202/96, p. 100, CEDU 2000-I;), sicché è da credere che l'art. 1 del Protocollo n. 1 contempli sia beni attuali che valori patrimoniali, compresi i crediti, nonché alcuni altri diritti e interessi che costituiscono degli attivi da considerarsi appunto "beni" ai fini di questa disposizione (Pressos Compania Naviera S.A. c. Belgio, 20 novembre 1995, p. 31, serie A n. 332; Kopech", c. Slovacchia (GC), n 44912/98, p. 35, CEDU 2004-IX; Association nationale des pupilles de la Nation c. Francia (dec.), n. 22718/08, 6 ottobre 2009), declinandosi in tal modo un principio che apre la porta all'indennizzabilità del pregiudizio consistente nella cessazione dell'attività di impresa conseguente "alla revoca della proprietà", non vi è una sovrapposizione di fattispecie, rispetto a quella affrontata dalla Corte EDU”

(Cass. 21.2.2025 n. 4584) (conforme Cass. 18.5.2022 n. 16074)

“È vero infatti che nei casi di espropriazione parziale la liquidazione dell'indennità è commisurata alla differenza tra il giusto prezzo dell'immobile prima dell'esproprio ed il giusto prezzo della parte residua dopo l'esproprio stesso, dovendo, in specie, tenersi conto, oltre che del valore della porzione ablata, anche del decremento della parte di fondo residuata all'espropriazione, ciò comportando, per i suoli agricoli, l'attribuzione di un valore complementare, che, nel caso di esercizio di azienda agricola, compensa anche i maggiori oneri di conduzione aziendale, in quanto la legge introduce quale componente essenziale dell'indennità anche il ristoro del pregiudizio subito dall'azienda (Cass., sez. 1, 18/5/2022, n. 16074; Cass., sez. 1, 3/11/2017, n. 26243; Cass., sez. 1, 31/1/2008, n. 2424). 

[…]

Inoltre, deve osservarsi che - sia pure nel vigore della disciplina anteriore al D.P.R. n. 327 del 2001, ma con un principio tuttora valido - al fine della determinazione dell'indennità di espropriazione dei terreni agricoli, l'art. 15 della legge n. 865 del 1971, che eccezionalmente induce a tener conto, nell'ambito dell'indennità unitariamente considerata, anche del pregiudizio subito dall'azienda nel suo insieme per effetto dello smembramento cagionato dall'espropriazione, quale norma speciale rispetto all'art. 40 della legge n. 2359 del 1865, non consente però la valutazione del complesso dei beni organizzato per l'esercizio di una specifica e ben individuata impresa agricola da intendersi nel senso di cui all'art. 2555 cod. civ., e quindi di tutte le conseguenze pregiudizievoli, ivi compreso il mancato guadagno, del ridimensionamento e/o della cessazione dell'attività imprenditoriale, ma comporta che l'indennizzo debba comprendere il ristoro del pregiudizio arrecato dall'espropriazione all'attività aziendale agricola su quel terreno esercitata, avente cioè una incidenza diretta sul fondo, consistendo in un danneggiamento materiale dello immobile o nella compromissione di una condizione di fatto essenziale per l'utilizzazione od il godimento dello stesso e risolvendosi sul piano economico in una effettiva diminuzione del valore venale del bene su cui era allocata l'azienda agricola (Cass., sez. 1, 21/5/2007, n. 11782; Cass., sez. 1, 4/5/2009, n. 10217)”

(Cass. 28.12.2025 n. 34374)

Ciò chiarito, qualche piccolo aperture è stata concessa   ad un’ipotesi di danno “minore” (rispetto alla cessazione forzosa in via definitive in quanto) limitato ai danni prodotti dalla sospensione temporanea dell’attività produttiva ed ai costi di  trasferimento dell’azienda costretta dall’esproprio a ricollocarsi in altra area (Cass. 14.2.2018 n. 3607 e Cass. 3.10.2016 n. 19689 citati).

Sul tema si era già pronunciata in precedenza anche la giurisprudenza amministrativa la quale aveva stabilito che all’imprenditore che sia stato costretto a sospendere  temporaneamente l’esercizio della  sua attività a causa dell’impatto prodotto dal procedimento di esproprio, deve essere riconosciuto il massimo ristoro economico, commisurato all’integrale pregiudizio economico  subito per effetti del mancato funzionamento del complesso produttivo, del mancato svolgimento dell’attività di impresa e del  mancato percepimento dei guadagni:

“Difatti, occorre considerare che la medesima società chiede, altresì, un danno da mancato guadagno commisurato al tempo durante il quale, a causa dell'illegittima occupazione dell'area, non ha potuto svolgere la propria attività imprenditoriale, e che tale danno - come si vedrà - appare al Collegio meritevole di integrale ed effettivo risarcimento.

Orbene, alla stregua delle considerazioni svolte in precedenza sulla necessità di considerare l'"impatto economico effettivo" dell'attività amministrativa, di qualsiasi tipo (legittima o illegittima), nei confronti delle iniziative private, anche al fine di accrescere la competitività del Paese, si ritiene che nel caso di specie l'impatto della (illegittima) attività di cui si discute vada quantificato nella sua effettiva portata. Tale portata non può che ricondursi, ad avviso della Sezione, al danno massimo sopportato dal privato per la illegittima attività dell'amministrazione: il mancato funzionamento dell'impianto produttivo, il mancato svolgimento dell'attività d'impresa, il mancato percepimento dei guadagni.

Proprio poiché il danno da risarcire va commisurato, ad avviso del Collegio, alla integralità del pregiudizio economico subito, si ritiene che tale riconoscimento - in assenza di ulteriori voci di danno (come, ad es., il danno da fermo cantiere) - abbia carattere assorbente di ogni altra richiesta, di tipo sia indennitario che risarcitorio”

(C.d.S. 6.3.2018 n. 1457)

• quanto alla giurisprudenza della Corte e.d.u. 

Radicalmente diverso appare invece lo scenario laddove si  inquadrasse la questione del danno aziendale nell’ambito della normativa prevista dalla Convenzione  e.d.u.. In tal caso infatti, all’imprenditore danneggiato dalla espropriazione, la giurisprudenza della C.e.d.u.   è orientata ad accordare una tutela decisamente più ampia  di quella (non) prevista  dalla normativa e dalla giurisprudenza italiana.

La giurisprudenza della Corte Europea – in netta e dichiarata contrapposizione a quella della Corte di Cassazione italiana – tende a riconoscere in maniera ampia ed incondizionata tutti i diritti dei cittadini che siano sacrificati in maniera diretta o indiretta dalla espropriazione.

Nell’ipotesi in cui (come appunta nella fattispecie) un’attività produttiva fosse costretta alla cessazione  forzosa a seguito dell’espropriazione, all’imprenditore spetta l’indennità per tutti i danni  prodotti.  

Numerosissime  le sentenze disponibili (noti i casi  29.3.2006 Scordino – Italia; 12.10.2005 Acciardi – Italia; 12.12.2003 Carbonara e Ventura – Italia).

La citata giurisprudenza ha stabilito in particolare che tutti i cittadini (proprietari dei beni direttamente colpiti dalla espropriazione) hanno diritto ai sensi della convenzione di vedersi riconosciuto  l’integrale ristoro  di tutti i danni subiti da determinarsi  nella misura della loro effettiva consistenza, ivi espressamente compreso il “danno aziendale” (consistente nella cessazione e/o limitazione dell’attività) prodotto all’imprenditore quale conseguenza diretta dell’espropriazione.

Posto dunque che la nozione del diritto di proprietà (formulata nell’art. 1 Protocollo 1 Addizionale alla C.e.d.u.) elaborata dalla giurisprudenza della Corte Europea si estende fino a ricomprendere anche il diritto di credito espresso sotto ogni forma e fino a ricomprendervi il diritto all’esercizio di attività economica e l’aspettativa anche di una “chance”, ne consegue  che nella fattispecie un specifica ulteriore indennità deve essere prevista e riservata per ristorare la società ricorrente  dei danni causati dal procedimento espropriativo dei fabbricati e dell’area utilizzati per l’esercizio dell’attività. 

L’ulteriore e distinto diritto rivendicato sotto il profilo in esame scaturisce tra l’altro anche dall’applicazione alla fattispecie dell’innovativo  principio stabilito dalla sentenza pubblicata in data 6.3.2007  (causa Scordino / Italia), con la quale la Corte Europea ha stabilito che al cittadino  - la cui proprietà sia stata soppressa - spetta il diritto al risarcimento dei danni i quali devono comprendere anche il valore rappresentativo della perdita di ogni “chances” insita nella utilizzazione del bene.

Nella fattispecie, il danno lamentato dalla ricorrente  emerge con lampante  chiarezza allorquando si consideri  che v’è uno stretto vincolo funzionale corrente tra i fabbricati ed i terreni  espropriati  e l’attività produttiva e commerciale esercitata.

• quanto alla sentenza della Corte e.d.u. del 26.4.2011 (Di Marco / Italia)

A conferma della fondatezza dei rilievi di cui sopra, si richiama l’attenzione sulla sentenza del 26.4.2011  avente ad oggetto il caso di un imprenditore  esercente attività  d’impresa su un’area oggetto di esproprio,  di cui peraltro non era proprietario ma solo affittuario,  con la quale la C.e.d.u.  ha stabilito:

• che “…nelle circostanze particolari del presente caso, la speranza legittima del richiedente, insieme agli interessi patrimoniali come lo sfruttamento di un terreno e l'esercizio di un'attività commerciale, era sufficientemente importante da costituire un interesse sostanziale, dunque un "bene" ai sensi della norma espressa nella prima frase dell'articolo 1 del Protocollo n. 1 che è di conseguenza applicabile nello specifico (vedere, mutatis mutandis, Stretch c. Regno Unito, no 44277/98, §§ 32-35, 24 giugno 2003; Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfi, precitato, § 50, e Plalam S.P.A. (fondo), precitata, § 42)” (vedi punto 53);

• che nella valutazione della indennità di esproprio, occorre tener “…in particolare conto della specificità dello sfruttamento del terreno X., non risulta dalla pratica che le autorità abbiano preso in conto il fatto che l'espropriazione ha provocato la perdita dell’ “attrezzo di lavoro" del richiedente da cui l'interessato traeva i suoi mezzi da sussistenza (vedere, mutatis mutandis, Lallement, precitata, §§ 20-24)”;

• che dunque l’autorità espropriante deve comprendere nella valutazione della indennità di esproprio anche il cosiddetto danno aziendale, ivi espressamente compreso il danno rappresentato dai costi necessari per il trasferimento e la continuazione altrove dell’attività commerciale.

La citata sentenza si rivela particolarmente significativa allorquando si consideri che l’imprenditore danneggiato non era il proprietario del fondo espropriato su cui egli esercitava l’attività commerciale danneggiata dall’esproprio, ma soltanto l’affittuario.  

Sul punto si  deve segnalare che una  importante apertura è stata concessa dalla Corte di Cassazione la quale, richiamando espressamente il caso Di Marco / Italia, ha sottolineato  che la nozione di "beni" evocata nell'art. 1 del Protocollo n. 1 ha  una portata autonoma che non si limita alla proprietà di beni materiali ed è indipendente dalle qualificazioni formali del diritto interno. Tale nozione si spinge fino a  comprendere  sia beni attuali che valori patrimoniali, compresi i crediti, nonchè  altri diritti e interessi che costituiscono “attivi” da considerarsi appunto quali "beni" in senso ampio ai fini della citata  disposizione. In tal modo, ha concluso la Corte di Cassazione,   si declina  un principio che apre la porta all'indennizzabilità del pregiudizio consistente nella cessazione dell'attività di impresa conseguente "alla revoca della proprietà". 

Ecco allora che attraverso questo varco può trovare ingresso nell’ordinamento l’indennizzabilità del danno aziendale a seguito di esproprio:

“Nè per vero, rispetto a questo approdo, vi sarebbe, nella specie, ragione, se il punto fosse esaminabile, di mutar partito alla luce delle considerazioni di cui si è fatta più riprese interprete la giurisprudenza CEDU segnatamente nel caso Di Marco vs Italia. Sebbene nell'occasione - e così successivamente - si sia ribadita la convinzione che la nozione di "beni" evocata nella prima parte dell'art. 1 del Protocollo n. 1 abbia una portata autonoma che non si limita alla proprietà di beni materiali ed è indipendente dalle qualificazioni formali del diritto interno (Iatridis c. Grecia (GC), n. 31107/96, p. 54, CEDU 1999-TI; Beyeler c. Italia (GC), n. 33202/96, p. 100, CEDU 2000-I;), sicchè è da credere che l'art. 1 del Protocollo n. 1 contempli sia beni attuali che valori patrimoniali, compresi i crediti, nonchè alcuni altri diritti e interessi che costituiscono degli attivi da considerarsi appunto "beni" ai fini di questa disposizione (Pressos Compania Naviera S.A. c. Belgio, 20 novembre 1995, p. 31, serie A n. 332; Kopech", c. Slovacchia (GC), n 44912/98, p. 35, CEDU 2004-IX; Association nationale des pupilles de la Nation c. Francia (dec.), n. 22718/08, 6 ottobre 2009), declinandosi in tal modo un principio che apre la porta all'indennizzabilità del pregiudizio consistente nella cessazione dell'attività di impresa conseguente "alla revoca della proprietà", nondimeno con riferimento al caso concreto, andrebbe tenuto conto che, come annota la sentenza in impugnazione, l'area espropriata "era parte di un più ampio fondo agricolo esteso per oltre 177 ettari, di cui costituiva una porzione pari pertanto a poco più dell'1% della superficie totale" e, dunque, come bene si è notato in relazione ad una vicenda analoga, le fattispecie non sarebbero per questo esattamente sovrapponibili, vero che nel precedente CEDU dianzi citato il diritto era stato riconosciuto in conseguenza della perdita di "un attrezzo di lavoro", stante l'impossibilità dell'attore di trasferire altrove la propria impresa (Cass., Sez. I, 9/05/2013, n. 11013, in motivazione), circostanza che le viste considerazioni della Corte d'Appello porterebbero invece qui ad escludere”

(Cass. 31.5.2022 n. 17564)