Accordo sull'indennità di esproprio: Oggetto ed efficacia

Spesso i proprietari si lasciano convincere, per ragioni intuibili, a cedere agli accordi proposti dall’amministrazione espropriante.

La prospettiva di poter contare su un immediato pagamento in acconto della indennità di esproprio induce i proprietari a sottoscrivere accordi bonari (intitolati in vario modo) aventi ad oggetto la sola determinazione della indennità.

I problemi sorgono quando l’amministrazione non paga la somma dovuta a saldo o comunque quando il procedimento di esproprio non sia concluso legittimamente entro il termine a tal fine previsto dalla legge.

Ciò premesso, è ben nota la  problematica in materia di accordi sulla indennità di espropri non seguito dalla conclusione del relativo procedimento.

L’accordo avente ad oggetto la sola indennità di esproprio non comporta anche il trasferimento della proprietà in capo all’amministrazione espropriante.  Tale effetto  è invece conseguibile solo se  sia  stato formato e formalizzato, entro il termine previsto per la conclusione del procedimento di esproprio,  uno dei titoli idonei previsti a tal fine dalla legge (cioè il contratto di cessione bonaria o in alternativa il decreto di esproprio). 

Sono altrettanto noti  i principi stabiliti dalla giurisprudenza amministrativa  secondo cui  l’accordo bonario avente ad oggetto la sola  indennità di esproprio:

• è  strutturalmente e funzionalmente condizionato alla legittima conclusione del procedimento di esproprio (conclusione che si perfeziona con il decreto di esproprio ovvero con il contratto di cessione bonaria); 

• non ha autonomia propria e non vive di vita propria, ma rappresenta un atto  endoprocedimentale collocato all’interno del procedimento di esproprio;

• non possiede  valenza sostitutiva degli atti conclusivi e dunque, non essendo idoneo a trasferire la proprietà privata in capo alla p.a., resta travolto e perde ogni efficacia qualora il procedimento (come appunto nel caso in esame) non si concluda legittimamente con il decreto di esproprio ovvero con il negozio di cessione bonaria.

“Nella prima parte del primo motivo, l'appellante non considera che l'accettazione della indennità (dapprima), e la dichiarazione di revoca, (poi), pur qualificabili come atti negoziali inseriti all'interno di un procedimento autoritativo, sono stati comunque travolti dalla mancata conclusione del procedimento ablatorio.

Per giurisprudenza consolidata (v., "ex multis", di recente, Cass. civ., I, n. 6487/2020; CGARS, n. 52/2017), in mancanza della emanazione del decreto di esproprio la procedura espropriativa non si perfeziona e si ha la caducazione degli accordi e degli atti compiuti nella sua pendenza.

Il negozio con cui le parti determinano l'ammontare della indennità di espropriazione è condizionato alla conclusione del procedimento di espropriazione e resta caducato se il procedimento non si perfeziona nelle forme previste dalla legge”

(C.G.A. 8.7.2021 n. 668)

“Invero, l'accordo sull'ammontare della indennità di espropriazione ha, come la cessione volontaria, natura negoziale pubblica. La natura negoziale deriva dall'inserimento dell'accettazione nel procedimento ablatorio, essendo le pattuizioni integrative del procedimento stesso e condizionate alla sua conclusione ovvero alla stipulazione della cessione volontaria o dell'emanazione del decreto di esproprio”

(C.d.S. 21.7.2020 n. 4656)

(conformi ex multis C.G.A. 17.2.2017 n. 52; T.a.r. Campania Salerno 5.7.2022 n. 1942; T.a.r. Molise 14.6.2021 n. 221; C.d.S.  6.3.2012 n. 1514; C.G.A.R.S.  6.2.2013 n. 143; C.d.S.  28.1.2011 n. 676; C.d.S. 18.6.2009 n. 4022).

Anche la giurisprudenza della Corte di Cassazione è ferma nell’affermare il medesimo principio:

“La natura negoziale deriva dall'inserimento dell'accettazione nel procedimento ablatorio, essendo le relative pattuizioni integrative del procedimento stesso e condizionate alla sua conclusione ovvero alla stipulazione della cessione volontaria o all'emanazione del decreto di esproprio”

(Cass. 26.8.2021 n. 23501)

(conformi ex multis Cass. 5.5.2021 n. 11806; Cass. 23.9.2021 n. 25830; Cass. 6.3.2020 n. 6487; Cass. 11.6.2018 n. 15159; Cass. 30.5.2013 n. 13685; Cass. 12.10.2011 n. 21029; Cass. 1.6.2010 n. 13412; Cass. SS.UU. 9.7.2009 n. 16092; Cass. SS.UU. 25.6.2009 n. 14886; Cass. SS.UU. 9.3.2009 n. 5624).  

Dunque, l’accordo avente ad oggetto la sola indennità di esproprio che non sia  seguito, entro il termine per la conclusione del procedimento, né dal decreto di esproprio né da contratto di cessione volontaria,  diventa   inefficace e “tamquam non  esset”, con la conseguenza che l’occupazione dei terreni  divenuta perciò illecita in quanto priva di titolo giustificativo.  

Sul punto, appare utile  aggiungere che la giurisprudenza amministrativa e di legittimità  hanno confermato:

• che l’accordo sulla  indennità  di esproprio è  limitato soltanto alla misura del ristoro economico e dunque non produce nessun effettivo traslativo della proprietà, e ciò soprattutto  laddove l’accordo  preveda un termine per la sottoscrizione del successivo contratto di cessione bonaria;

• che l’effetto traslativo della proprietà (esattamente come  avviene per il  decreto di esproprio) è invece prodotto soltanto dal  contratto di cessione bonaria  che, al pari di ogni contratto stipulato dalla pubblica amministrazione, è soggetto all’osservanza di tutti gli adempimenti richiesti dall’evidenza pubblica,  primo fra tutti il requisito della forma scritta “ad substantiam”  che ne costituisce elemento essenziale avente funzione costitutiva e non dichiarativa (C.d.S. 6.10.2025 n. 8055);

• che l’accordo bonario sulla indennità di esproprio resta in ogni caso sottoposto alla “condicio iuris” della tempestiva conclusione del procedimento di esproprio mediante la sottoscrizione del contratto di cessione bonario oppure (in difetto) della emissione del decreto di esproprio, in difetto dei quali l’accordo sulla indennità diventa inefficace. 

“17.2. - Invero, il t.u. espropriazioni indica tre diversi modi di acquisto del diritto di proprietà (art. 42, comma 2, Cost.) in capo alla pubblica amministrazione:

a) il procedimento di espropriazione pubblica ordinario (art. 42, comma 3, Cost.; art. 8 t.u. espropriazioni);

b) la stipula del c.d. accordo di cessione del bene (c.d. espropriazione consensuale, art. 45 t.u. espropriazioni), il quale - pur configurando un contratto ad oggetto pubblico, riconducibile all'art. 11 della L. n. 241 del 1990 - sostituisce il decreto di esproprio producendone i medesimi effetti traslativi;

c) l'emanazione del c.d. provvedimento di acquisizione (c.d. espropriazione semplificata, art. 42-bis t.u. espropriazioni), alla cui base deve sussistere il comportamento illegittimo della pubblica amministrazione: l'ente ha proceduto all'occupazione di un bene di proprietà privata in assenza di un qualsivoglia titolo di acquisto della proprietà.

17.3. - Nel caso di specie, è innanzitutto pacifico che l'Acc. del 3 luglio 2007 (unico atto vincolante tra le parti, avendo superato quello del 2005, mentre quella del 2009 è solo una bozza non sottoscritta), non possa essere qualificato in termini di atto di cessione volontaria, non avendo prodotto nessun effetto traslativo.

Con tale atto, invero, era stato pattuito di riconoscere in favore della parte privata un beneficio volumetrico da parte dell'amministrazione quale corrispettivo della cessione, in sostituzione dell'indennità di esproprio, obbligandosi quindi le parti alla "sottoscrizione dell'atto di cessione che dovrà avvenire entro e non oltre 22.04.2012" (pag. 5 dell'accordo), nell'ambito di un procedimento espropriativo già avviato dall'amministrazione.

Tuttavia, dal momento che le parti non sono riuscite a trovare un accordo sui termini della cessione (nella specie, sulla quantificazione del corrispettivo volumetrico sostitutivo dell'indennità), la fattispecie di cessione volontaria non si è mai perfezionata.

Da quanto esposto, ne discende l'infondatezza della tesi prospettata dal Comune secondo cui tale accordo sarebbe qualificabile come "cessione volontaria" (pag. 18 e 19 della memoria del 24 giugno 2025), non sussistendone i relativi requisiti formali e sostanziali.

17.4 - Sul punto, peraltro, giova richiamare l'orientamento di questo Consiglio di Stato in ordine alla natura degli atti negoziali posti in essere nell'ambito di un procedimento espropriativo finalizzato alla cessione volontaria, secondo cui il c.d. "verbale di amichevole accordo" (come il c.d. accordo bonario della presente fattispecie), così conosciuto nella prassi e che rectius va qualificato come atto di accettazione dell'indennità, differisce dalla cessione volontaria che, invece, si sostanzia in un contratto redatto per atto pubblico avente ad oggetto il trasferimento della proprietà del suolo e determinante le medesime conseguenze del decreto di esproprio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2023 n. 11348).

Il verbale di amichevole accordo (rectius: atto di accettazione dell'indennità), viceversa, è un atto preliminare in cui le parti (autorità espropriante ed espropriato) si accordano esclusivamente sull'importo dell'indennità di espropriazione. La determinazione provvisoria dell'indennità di espropriazione di cui all'art. 20 del D.P.R. n. 327 del 2001, come anche il "verbale di amichevole accordo", costituiscono, infatti, soltanto il prodromo di una possibile cessione volontaria del bene espropriato, la quale deve pur sempre perfezionarsi successivamente con l'accordo sulla misura definitiva dell'indennità di espropriazione (Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 676).

17.5 - Nella fattispecie in esame, quindi, in mancanza della sottoscrizione di tale atto di cessione entro il termine del 22 aprile 2012, spettava all'amministrazione concludere il procedimento espropriativo in via autoritativa, ai sensi dell'art. 20, comma 9, t.u. espropriazioni, secondo cui, in caso di rifiuto della stipula dell'atto di cessione, può essere emesso il decreto di esproprio.

17.6 - L'amministrazione, quindi, era tenuta a concludere il procedimento espropriativo e, una volta scaduti i termini (nella specie, fissati al 31 gennaio 2013), avrebbe dovuto porre fine all'occupazione illegittima mediante la restituzione del bene o, in alternativa, con l'adozione di un decreto di c.d. acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42-bis del t.u. espropriazioni.

17.7 […]

17.8 - Pertanto il ricorso incidentale andava respinto e, trattandosi allo stato di una occupazione illegittima di un bene privato da parte della pubblica amministrazione, l'unica possibilità che residua a quest'ultima è la restituzione del bene, previa riduzione in pristino, con condanna al risarcimento dei danni da occupazione illegittima oppure, in via alternativa, all'acquisizione sanante ex art. 42-bis t.u. espropriazioni”

(C.d.S. 26.11.2025 n. 9332)

“5. L'accordo sull'ammontare dell'indennità - il cui fondamento normativo, nella specie applicabile si coglie nell'art. 26 L. n. 2359 del 1865 e nell'art. 12, comma 2, L. n. 865 del 1971, ancora vigenti ratione temporis - condivide con la cessione volontaria la natura negoziale pubblica (v. da ultimo Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 10619 del 20/04/2023).

Siffatta natura scaturisce dall'inserimento dell'accettazione nel procedimento ablativo, nel senso che le pattuizioni in esso contenute si connotano come atti integrativi del procedimento stesso e sono condizionate alla sua conclusione, ossia alla stipulazione di una cessione volontaria o all'emanazione del decreto di esproprio, i quali realizzano il trasferimento della proprietà dall'espropriato all'espropriante.

In questa prospettiva, si spiega, ad esempio, per quale ragione la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto che l'emanazione di un tempestivo decreto di espropriazione, in luogo della stipulazione dell'atto di cessione del bene, non comporta la caducazione dell'accettazione dell'indennità provvisoria, pur espressamente condizionata alla stipulazione della cessione, atteso che il decreto di espropriazione è equivalente, quanto all'efficacia dell'accordo sull'indennità, all'atto di cessione del bene, non essendo ipotizzabile un interesse giuridicamente apprezzabile dell'espropriato in merito alle forme attraverso le quali si realizza, in maniera del tutto indifferente quanto agli effetti, il trasferimento della proprietà del bene (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 27131 del 15/11/2017).

Con riferimento alla cessione volontaria delle aree questa Corte ha più volte affermato che si tratta di un negozio di diritto pubblico e che non può essere assimilata a una compravendita civilistica, nella quale la determinazione del prezzo è rimessa all'autonomia contrattuale, ove per effetto del contratto si produce il trasferimento della proprietà, ma non l'estinzione dei diritti dei terzi (Cass., Sez. 2, Ordinanza n. 1534 del 22/01/2018; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 11955 del 22/05/2009; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 17709 del 21/11/2003).

Gli elementi costitutivi della cessione volontaria, indispensabili a differenziarla dal contratto di compravendita di diritto comune, sono: a) l'inserimento del negozio nell'ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, nel cui contesto la cessione assolve alla peculiare funzione dell'acquisizione del bene da parte dell'espropriante, quale strumento alternativo all'ablazione d'autorità; b) la preesistenza non solo di una dichiarazione di pubblica utilità ancora efficace, ma anche di un subprocedimento di determinazione dell'indennità e delle relative offerta ed accettazione, con la sequenza e le modalità previste dall'art. 12 L. n. 865 del 1971; c) il prezzo di trasferimento volontario correlato ai parametri di legge stabiliti, inderogabilmente, per la determinazione dell'indennità di espropriazione (Cass., Sez. 2, Ordinanza n. 1534 del 22/01/2018; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 11955 del 22/05/2009; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 17709 del 21/11/2003).

[…] 

4.6. In sintesi, l'accordo sull'indennità di espropriazione, per effetto di accettazione da parte dell'espropriando dell'ammontare offerto dall'espropriante, non ha alcun effetto traslativo della proprietà del bene, ma si inserisce nel procedimento ablatorio, nel senso che le pattuizioni in esso contenute si connotano come atti integrativi del procedimento stesso, ma sono condizionate alla sua conclusione, cioè alla stipulazione di una cessione volontaria o all'emanazione del decreto di esproprio, i quali realizzano il trasferimento della proprietà dall'espropriato all'espropriante.

In tale ottica, questa Corte ha evidenziato che l'accordo sull'ammontare dell'indennità di espropriazione, ha, come la cessione volontaria, natura negoziale pubblica. La natura negoziale deriva dall'inserimento dell'accettazione nel procedimento ablatorio essendo le relative pattuizioni integrative del procedimento stesso e condizionate alla sua conclusione ovvero alla stipulazione della cessione volontaria o all'emanazione del decreto di esproprio”  

(Cass. 29.5.2025 n. 14278) (conforme T.a.r. Lazio 29.11.2023 n. 17926)

“15. Del resto, si è ritenuto che, in tema di espropriazione per pubblica utilità, "l'accordo bonario" sull'indennità spettante all'espropriando non comporta "ipso facto" la cessione volontaria del bene, sicché con l'accettazione dell'indennizzo l'entità stabilita diventa definitiva e non più contestabile in base all'art. 12, comma 2, della L. n. 865 del 1971, solo in caso di successiva adozione del decreto di esproprio, in mancanza del quale la procedura espropriativa non si perfeziona e si ha la caducazione degli accordi e degli atti compiuti nella sua pendenza (Cass., sez. 1, 6 marzo 2020, n. 6487). Se, dunque, il procedimento non si conclude con l'espropriazione viene meno l'efficacia dell'accordo bonario o amichevole (Cass., sez. 1, 18 ottobre 2001, n. 12704; Cass., Sez. U., 1, 9 marzo 2009, n. 5624)”

(Cass. 14.3.2025 n. 6841)

“13. Il Comune muove da un assunto erroneo, quello di qualificare come "cessione volontaria" il c.d. "verbale di amichevole accordo", così conosciuto nella prassi e che rectius va qualificato come atto di accettazione dell'indennità, che differisce dalla prima, ossia la cessione volontaria, che invece si sostanzia in un contratto avente ad oggetto il trasferimento della proprietà del suolo e determinante le medesime conseguenze del decreto di esproprio.

14. La cessione volontaria è un atto notarile che trasferisce la proprietà del bene.

15. Il verbale di amichevole accordo, rectius: atto di accettazione dell'indennità, viceversa, è un atto preliminare in cui le parti (autorità espropriante ed espropriato) si accordano esclusivamente sull'importo dell'indennità di espropriazione. La determinazione provvisoria dell'indennità di espropriazione di cui all'art. 20 del D.P.R. n. 327 del 2001, come anche il "verbale di amichevole accordo", costituiscono, infatti, soltanto il prodromo di una possibile cessione volontaria del bene espropriato, la quale deve pur sempre perfezionarsi successivamente con l'accordo sulla misura definitiva dell'indennità di espropriazione (Cons. Stato, Sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 676).

L'accettazione dell'indennità da parte del sig. M. ha assunto, dunque, il valore giuridico di una mera proposta irrevocabile a cui avrebbe dovuto far seguito il negozio di cessione volontaria, ovvero (qualora il proprietario si fosse sottratto al proprio obbligo di contrarre, o comunque per qualsiasi ragione non fosse intervenuto l'accordo inter partes) l'adozione di un formale decreto di esproprio da parte dell'amministrazione procedente. Sennonché, l'accordo cui si riferisce il Comune non è stato seguito dalla formalizzazione degli atti nei sensi sopra chiariti.

16. Conseguentemente non si è concluso il procedimento espropriativo e bene ha fatto il TAR ha dichiarare il silenzio e condannare l'amministrazione ad adottare un provvedimento”

(C.d.S. 29.12.2023 n. 11348)

“9. Questione ancora diversa è quella che attiene all'accordo amichevole o bonario, in cui, ove non segua il decreto di esproprio o la cessione volontaria, si applica la sanzione della inefficacia, come riportato dal comune ricorrente nel secondo motivo di impugnazione, mentre nel primo motivo si muove dall'assunto che si tratterebbe di cessione volontaria ex artt. 19 e 45 del D.P.R. n. 327 del 2001, con la nullità parziale delle clausole.

Si è ritenuto, infatti, che, in tema di espropriazione per pubblica utilità, "l'accordo bonario" sull'indennità spettante all'espropriando non comporta "ipso facto" la cessione volontaria del bene, sicché con l'accettazione dell'indennizzo l'entità stabilita diventa definitiva e non più contestabile in base all'art. 12, comma 2, della L. n. 865 del 1971, solo in caso di successiva adozione del decreto di esproprio, in mancanza del quale la procedura espropriativa non si perfeziona e si ha la caducazione degli accordi e degli atti compiuti nella sua pendenza (Cass., sez. 1, 6 marzo 2020, n. 6487). Se, dunque, il procedimento non si conclude con l'espropriazione viene meno l'efficacia dell'accordo bonario o amichevole (Cass., sez. 1, 18 ottobre 2001, n. 12704; Cass., Sez.U., 1, 9 marzo 2009, n. 5624)”

(Cass. 3.4.2024 n. 8835)

“8. Preliminarmente va escluso, come invece sostenuto dal Comune, che si possa valorizzare la pregressa e nemmeno dimostrata conclusione inter partes di un contratto preliminare di cessione bonaria dei beni oggetto di espropriazione. Invero, ripercorrendo considerazioni già recentemente svolte dal Tribunale innanzi a simili domande, è preliminarmente possibile rilevare che, "in disparte il fatto che non è contestata l'esistenza e lo stato di avanzamento del procedimento di cessione volontaria, lo stesso non risulti definito e, di conseguenza, nemmeno il trasferimento di proprietà si è fino ad oggi definito. A questo punto, quali che siano le ragioni della mancata conclusione, il procedimento espropriativo non risulta completo. Di qui la fondatezza della domanda attorea" (TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 102072025).

La conclusione collima con quanto affermato da altra giurisprudenza secondo cui: "Il contratto di cessione volontaria in corso di espropriazione può configurarsi soltanto in presenza di un negozio con forma scritta ad substantiam, stipulato dal rappresentante legale dell'amministrazione e dall'espropriato e contenente l'enunciazione degli elementi essenziali del contratto, nonché l'accordo su di essi da parte dei contraenti; dovendo, pertanto, escludersi che il perfezionamento del negozio di cessione volontaria possa ricavarsi da altri atti, benché sottoscritti dai proprietari, ovvero per comportamenti concludenti, attraverso l'immissione nel possesso dei beni e il pagamento del prezzo, atteso che, allorquando la pubblica amministrazione agisce iure privatorum, i relativi atti negoziali constano di manifestazioni formali di volontà, con la conseguenza che il contratto stipulato in assenza della sottoscrizione dell'ente legittimato ad esprimerne la volontà all'esterno è nullo e non è suscettibile di sanatoria (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 15 aprile 2024, n. 1418; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 8 marzo 2022, n. 660; Cass. Civ., Sez. II, 8 maggio 2014, n. 9990)" (Sul punto TAR Toscana, sez. IV n., 1411/2025).

[…]

9.1 Tantomeno sarebbe possibile riconoscere effetti obbligatori alla comunicazione della misura dell'indennità di esproprio seguita da manifestazione di disponibilità degli interessati ad addivenire alla cessione bonaria. Ciò in quanto, "L'iter procedurale della cessione volontaria di un bene oggetto di espropriazione per pubblica utilità non consente di individuare, prima della stipula del contratto definitivo di cessione del bene, un contratto preliminare tra l'ente espropriante e il proprietario espropriando nell'intervenuto scambio fra le parti dei due atti (la comunicazione dell'espropriante e la dichiarazione di condivisione dell'espropriando) (....) perché nessuno degli atti in questione ha un contenuto volitivo, ma solo conoscitivo nel senso che il primo dei due si limita a fornire alla controparte gli elementi di conoscenza necessari perché questi possa consapevolmente decidere di optare per il proseguo del procedimento oblatorio, ovvero per una soluzione negoziale, mentre il secondo, a sua volta, si limita a dichiarare che condivide la stima effettuata dal primo, dichiarandosi, quindi, disponibile ad una cessione su base negoziale del terreno" (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15 gennaio 2016, n. 109; Cass. Civ., Sez. II, 8 maggio 2014, n. 9990)".

9.1 Recentemente il Consiglio di Stato (sez. IV n. 4360/2025) ha poi ulteriormente delineato la distinzione tra preliminare di cessione e cessione nei termini che seguono: "Sennonché, la cessione volontaria è un contratto ad effetti reali, che postula un atto scritto ad substantiam con cui, per effetto della manifestazione di volontà, la proprietà del bene viene immediatamente trasferita. Il verbale di accordo sulla cessione bonaria, viceversa, è, invece, un atto ad effetti obbligatori (in particolare, un preliminare) in cui le parti (autorità espropriante ed espropriato) si accordano sull'importo dell'indennità di espropriazione e sulla futura cessione: verbale che, tuttavia non determina il trasferimento della proprietà (fondando solo reciproche obbligazioni recanti l'impegno di addivenire al contratto definitivo di vendita). Pertanto, in assenza di formalizzazione successiva mediante stipula per atto notarile o comunque per atto scritto del contratto di cessione bonaria nei termini di legge, il verbale di accordo non produce alcun effetto traslativo della proprietà".

(T.a.r. Campania Salerno 7.5.2026 n. 843)

Alla luce delle coordinate appena tracciate, tra  gli effetti prodotti dalla mancata conclusione del procedimento, v’è prima di tutto quello della trasformazione della natura dell’occupazione dei terreni da occupazione legittima (qual era inizialmente) ad occupazione illecita e senza titolo. 

Sora 5.10.2026