IL PONTE SULLO STRETTO ED I DIRITTI DEI PROPRIETARI NON ESPROPRIATI

La costruzione del Ponte sullo Stretto di Messina comporterà, come noto, la espropriazione di numerosi fabbricati residenziali, produttivi, artigianali e commerciali (alberghi, ristoranti, bar, ecc.). Il danno è evidente. Ma la realizzazione di un’opera pubblica così imponente comporterà danni spesso ingenti anche ad una altra categoria rappresentata dai proprietari di fabbricati collocati a distanza ravvicinata i quali, benchè non espropriati, saranno comunque danneggiati. Si tratta di una particolare fattispecie nella quale il proprietario, benchè non direttamente colpito dal decreto di esproprio e benchè conservi la proprietà dell'immobile, subisce però, per effetto dell'esecuzione dell'opera pubblica, la menomazione o la perdita delle facoltà inerenti al diritto dominicale, con un pregiudizio permanente. In tal caso, la legge italiana (art. 44 d.p.r. 327/2001) e la Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo (art. 1 Protocollo 1) accordano il diritto ad una speciale indennità (Cass. SS.UU. 12.1.2020 n. 25578; Cass. 31.1.2021 n. 391; Cass. SU 21.11.2011 n. 24410). E’ intuibile che già la stessa vicinanza fisica dell’opera pubblica è fonte di danni in termini di deprezzamento del valore di mercato dei fabbricati (Cass. 23.11.2015 n. 23865 e Cass. 16.9.2009 n. 19972). Ma i danni possono manifestarsi in termini più invasivi a causa di immissioni rumorose e gassose (si pensi al rumore prodotto dal traffico ferroviario e veicolare ed ai fumi di scarico prodotti dal traffico veicolare civile e commerciale) o addirittura fisiche (si pensi alle probabili vibrazioni prodotte dal traffico in corrispondenza degli snodi di accesso e di uscita dal ponte) che superino il limite della “normale tollerabilità avuto riguardo alle condizioni dei luoghi” previsto dall’art. 844 c.c.. Si pensi ancora alla riduzione delle cosiddette utilità primarie quali il soleggiamento, l’aerosità, la luminosità, la panoramicità e più in generale la godibilità dei fabbricati prodotta dalla vicinanza delle strutture elevate e sopraelevate del ponte, che possono addirittura proiettare un permanente cono d’ombra sugli stessi. Si pensi infine anche ai danni consistenti nel deprezzamento conseguente alla costruzione dell’opera pubblica con violazione delle distanze legali. Esclusa l’ipotesi in cui il vincolo, di natura conformativa, si risolva nella imposizione di limitazioni di carattere generale che gravano su tutti i beni che si trovino in una certa posizione di vicinanza rispetto all'opera pubblica (Cass. 18.2.2021 n. 4264; Cass. 8.2.2006 n. 2810; Cass. n. 8578/2018), la giurisprudenza ha accordato il diritto alla indennità per il deprezzamento del fabbricato laddove la violazione delle distanze legali abbia inciso in maniera specifica sulla utilità primarie e secondarie del diritto di proprietà (Cass. 19.5.2021 n. 13626). Si tratta dunque di danni che incidono non solo sulle possibilità di godimento dei fabbricati, con la conseguente riduzione del valore economico (Cass. 6.4.2018 n. 8578 e Cass. n. 13368/2017), ma anche sulla stessa qualità della vita dei residenti. La misura della indennità è determinata in funzione della entità del danno effettivamente prodotto (Cass. 16.2.2021 n. 3891). Deve trattarsi di un danno non temporaneo o limitato nel tempo (quale potrebbe essere quello prodotto dalla presenza del cantiere, dei lavori, del traffico dei mezzi industriale ecc.) che pur ha trovato tutela in giurisprudenza che ha ritenuto indennizzabile anche il danno che si produca periodicamente e a intervalli o che duri fin quando permane la causa lesiva (Cass. 12.3.2020 n. 7112 e Cass. 3.7.2014 n. 15223). Il danno di cui si discute è quello permanente che sopravvive alla ultimazione dei lavori ed alla chiusura del cantiere. Anzi, spesso esso si manifesta con chiarezza nella sua configurazione fisica e nella sua entità solo a lavori ultimati e resta quale lesione perenne inferta al bene di proprietà del proprietario non espropriato. Esso può essere raffigurato come un “effetto collaterale” naturale ed inevitabile prodotto dalla esecuzione dei lavori dell’opera pubblica. In questo caso appare preferibile parlare di “danno per effetto da esproprio” piuttosto che di “danno da esproprio”. Ebbene, la legge sulla espropriazione per pubblica utilità prevede che anche i citati proprietari hanno diritto alla indennità per i danni inferti ai loro beni. L’art. 44/1 d.p.r. 327/2001 (che ricalca l’analoga previsione del previgente art. 46 della legge fondamentale sulle espropriazioni del 25.6.1865 n. 2359) prevede infatti che “E' dovuta una indennità al proprietario del fondo che, dalla esecuzione dell'opera pubblica o di pubblica utilità, sia gravato da una servitù o subisca una permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà”. La fattispecie richiede il concorso delle seguenti condizioni: che vi sia un'attività legittima della pubblica amministrazione; che la produzione del danno si concretizzi nella perdita o nella diminuzione permanente di un diritto; che sussista il nesso di causalità tra l'esecuzione dell'opera pubblica ed il danno. La tutela del proprietario danneggiato non espropriato trova riscontro anche nell’art. 1 Protocollo n. 1 addizionale alla Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo che così testualmente recita: “Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei sui beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso di beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende”. Il citato art. 1 contiene tre distinti principi che affermano il diritto al pacifico godimento della proprietà; che la stessa può essere sacrificata a certe condizioni e che gli stati contraenti hanno il compito di disciplinare l'uso della proprietà per la soddisfazione dell'interesse generale. Le tre regole non sono "distinte" e ciò comporta la necessità di una lettura coordinata (cfr. James e altri c. Regno Unito, sentenza 21 febbraio 1986, Serie A n. 98-B, pp. 29-30, § 37, seguendo i termini della analisi delle Corti nel caso Sporrong e Loennhroth c. Svezia, sent. 23 settembre 1982, serie A n. 52, p. 24, §61; cfr. I Monasteri Santi c. Grecia, sent. 9 dicembre 1994, serie A n. 301, p. 31, § 56; e ancora Iatridis c. Grecia n. 31107/96 § 55 ECHR 1999-Il). Il diritto all’indennità spettante al proprietario non espropriato, ma comunque danneggiato, si inquadra perfettamente nell’ordinamento giuridico e si fonda sul principio pubblicistico di giustizia distributiva (che è una declinazione del generale principio del “neminem laedere”), in forza del quale non è consentito soddisfare l'interesse pubblico generale attraverso il sacrificio del singolo, senza che questi ne sia indennizzato (art. 42 cost.). In altre parole, le conseguenze economiche pregiudizievoli, causate dalla realizzazione di opere dirette al conseguimento di vantaggi pubblici ricadenti su una collettività, non possono restare incentrati solo su una ristretta cerchia di privati, ma devono essere sopportate dalla generalità dei consociati, dovendosi ritenere che sia proprio questo il significato dell'espressione “salvo indennizzo” contenuta nell'art. 42 cost. (Cass. 12.9.2022 n. 26803). Dunque, il proprietario che sia privato del suo bene in quanto direttamente colpito dal procedimento (art. 25 d.p.r. 327/2001) ed il proprietario soggetto terzo non espropriato ma comunque danneggiato dal procedimento di esproprio rispetto al quale è estraneo (art. 44 d.p.r. 327/2001) concorrono entrambi al soddisfacimento del prioritario interesse generale sotteso alla realizzazione dell’opera pubblica. In entrambi i casi la proprietà privata è asservita alla funzione sociale prevista dall’art. 42 cost.. Tuttavia, è evidente che il sacrifico richiesto ad entrambi si manifesta con modalità radicalmente diverse, e cioè, nel primo caso, attraverso la soppressione definitiva del diritto della proprietà privata ed invece, nel secondo caso, con la sola limitazione, sia pure permanente, del diritto al suo esercizio e godimento con la conseguente menomazione delle facoltà proprie del diritto dominicale e la perdita in via definitiva di una parte del suo contenuto patrimoniale (Cass. 13.1.2021 n. 391; Cass. 14.2.2017 n. 3839; Cass. 28.9.2016 n. 19206; Cass. SU n. 9341/2003; Cass. n. 10163/2003; Cass. n. 18172/2004; Cass. n. 17908/2003; Cass. n. 8802/1999). Si è posta la domanda se il proprietario non espropriato ma danneggiato sia titolare del diritto partecipativo previsto dall’art. 11 d.p.r. 327/2001 e soprattutto se sia legittimato a presentare le osservazioni al progetto previste dall’art. 16 d.p.r. 327/2001. Il tenore letterale di alcune norme del testo unico sembra escludere il proprietario non espropriato dal diritto partecipativo. In particolare, l’art. 11 comma primo d.p.r. prevede che l’avviso di avvio del procedimento debba essere inviato al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio e l’art. 17 comma secondo d.p.r. 327/2001 prevede che al proprietario, unitamente alla informazione in ordine alla intervenuta efficacia dell’atto che ha approvato il progetto definitivo, è comunicato che può fornire ogni utile elemento per determinare il valore da attribuire all’area ai fini della liquidazione dell’indennità di esproprio. Tuttavia, tale conclusione sembra essere mitigata dall’apertura accordata dall’art. 16 comma decimo d.p.r. 327/2001 secondo il quale il proprietario ed “ogni altro interessato” possono formulare osservazioni al responsabile del procedimento, con ciò non potendosi ragionevolmente escludere il soggetto terzo non espropriato da tale categoria tracciata con confini così ampi. Si è posta anche la questione se il proprietario terzo danneggiato possa o meno attivare il collegio tecnico previsto dall’art. 21 d.p.r. 327/2001 per la determinazione della indennità espropriativa definitiva. E’ stato chiarito a tal fine che l'applicabilità del sub procedimento previsto dalla citata norma non dipende dalla circostanza che la realizzazione della opera pubblica comporti l’esproprio del diritto di proprietà sul bene, anziché l'imposizione di un vincolo suscettibile di menomare le facoltà di godimento e disposizione del proprietario. Piuttosto, l’applicabilità dipende dal coinvolgimento del proprietario nel procedimento espropriativo, reso possibile ed evidente dalla diretta incidenza del vincolo sul bene che, consentendo d'identificare immediatamente il soggetto avente diritto all'indennità (cioè il proprietario del bene asservito/danneggiato), impone all'espropriante di procedere alla determinazione della stessa in via provvisoria, dando in tal modo l'avvio al sub procedimento disciplinato dagli artt. 20 e seguenti d.p.r. 327/2001 (Cass. 16.2.2021 n. 3891). Avv. Rocco Baldassini Direttore Scientifico dell’ANPTES Associazione Nazionale per la Tutela degli Espropriati